为了保障其铁腕统治的有效推行，秦始皇构建了一套自上而下、严密控制的司法与官僚执行体系。皇帝本人牢牢掌控最高司法审判权，总揽全国一切大权，既是最高立法者，也是最高法官。在中央，设有廷尉作为常设的司法机关，其职责是审理皇帝交办的“诏狱”和复查地方上报的重大疑难案件。
但廷尉仍是丞相领导下分管司法的行政官员，并非独立司法机关。在地方，司法与行政合一，郡守、县令同时也是当地的最高司法官。为了确保法律适用的准确性，秦朝还规定执法官吏每年须到保存法令的禁室或御史处核对法令，并由官方进行统一的法律解释（如《法律答问》）。
同时，秦朝大力推行“以吏为师”的政策，鼓励人民学习法令，但学习的途径和内容被严格限定，只能向官吏学习朝廷颁布的法令，彻底杜绝了私学传授其他思想的可能。这套体系的设计，旨在确保皇帝的意志能够通过法律的形式，毫无阻碍地贯彻到帝国的每一个角落，每一个臣民都处于国家法律的严密监视和残酷惩罚的威慑之下。
秦始皇的“铁腕统治”虽然在短期内依靠强大的暴力机器维持了帝国的统一和秩序，并为一系列浩大工程（如长城、驰道、陵墓）提供了人力保障，但其负面后果极其严重。严刑峻法使得“百姓愁苦，同心而患秦”；沉重的赋役（如“收泰半之赋”）和残酷的刑罚（“赭衣塞路，囹圄成市”）导致民不聊生；焚书坑儒更是造成了文化的断层和思想的窒息，激起了士人的强烈反抗。
最终，这种极端压抑和残酷的统治模式，成为了引爆秦末农民大起义（陈胜吴广起义直接源于“失期，法皆斩”的严苛律法）和导致秦朝迅速二世而亡的重要原因之一。其教训也促使后来的汉朝统治者采取“霸王道杂之”、“外儒内法”的更为灵活的统治策略。
始皇帝在位时，其个人的欲望与追求并未止步于世俗权力的巅峰，而是转向了一个更为虚无缥缈却又执着至极的目标——追求长生不老。这种对永生的渴望，如同一条暗线，深深嵌入其统治后期，并与他的五次大规模出巡紧密交织，共同勾勒出一位千古一帝晚年最为复杂、矛盾且充满悲剧色彩的图景。他的巡游绝非简单的游山玩水或纯粹的政治宣示，更是一场场耗费巨资、动员浩大、贯穿其生命最后十年的“求仙问道”之旅，淋漓尽致地展现了他那近乎偏执的“不死执念”。
秦始皇对长生不老的追求，有着深刻的时代背景与思想根源。战国末年，神仙思想与方术文化在燕、齐等沿海地区尤为盛行。这些地区常出现的海市蜃楼奇观，让人们相信茫茫大海之中存在蓬莱、方丈、瀛洲三座神山，其上居住着逍遥自在、长生不死的仙人，并藏有不死之药。
齐威王、齐宣王和燕昭王等都曾派人入海求仙。秦始皇统一后，这些燕齐方的方士们，如徐福（徐市）、卢生、韩终、侯公、石生等，纷纷聚集到这位新帝身边，投其所好，向其描绘海外仙山的奇幻景象与长生不老的无限可能。同时，秦始皇深受邹衍“五德终始说” 的影响，认为秦取代周是“水德”取代“火德”，符合天道运行规律。这种带有神秘主义色彩的理论，或许进一步催化了他对超越凡俗、永享天命的渴望。
加之他自身至高无上的权力和对死亡日益增长的恐惧（尤其是在他亲历了弟弟长安君成蟜的叛乱以及母亲赵姬与嫪毐的丑闻后，可能对生命无常有了更深的体会），使得他对长生之术产生了近乎狂热的迷恋。他不再满足于做人间帝王，更渴望成为与天地同寿的“真人”，甚至放弃了“朕”的自称，以求更接近神仙的境界。于是，寻求不死药、会见仙人，成为了他后半生除巩固政权外最重要的追求，而出巡，尤其是东巡海滨，则为他实现这一梦想提供了最重要的途径和舞台。
秦始皇的五次出巡，其次数之频繁、范围之广、历时之久，在中国古代帝王中极为罕见。在称帝后的十一年里（前221年-前210年），他共有五次大规模出巡，几乎两年一次，足迹遍及当时的陇西、北地、山东、河北、江苏、安徽、浙江、湖南、湖北等广大区域，甚至延伸至北方边塞和辽东半岛，其行程之漫长与艰辛，远超《尚书·尧典》中“五载一巡守”的古制。这五次出巡，虽然每次都包含“宣德扬威、巩固统一” 的政治目的，如刻石颂功、祭祀名山大川、显示皇权至高无上，但求仙问道的动机如同幽灵般伴随始终，且愈到后期愈发明晰和强烈。
第一次出巡（前220年）：方向是西巡陇西、北地郡，抵达鸡头山（甘肃平凉西）。这次巡游主要目的是巡视巩固后方故地，具有明显的政治和怀旧色彩。陇西是秦人先祖发迹之地，此行或有祭祖告庙之意。虽然此次西巡直接求仙的色彩不浓，但值得注意的是，鸡头山（即崆峒山）相传是上古仙人广成子修道之处，黄帝曾问道于此。秦始皇选择此地，或许已流露出对神仙之说的初步兴趣，可视为其求仙之旅的序章。
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