按杨聆在《军兵志》中的看法，东秦军阀问题（或言军阀割据局面）形成阶段当为东秦开国至于光宗中兴的实现。笔者认为，东秦军阀问题的最终形成，应以宏长七年诸侯晋封国公为标志：东秦起初并无臣子得授“公爵”，有功之人一律封侯，而宏长七年诸侯晋封为国公，尤其是高冰、任景、迟正烈等人晋封为国公（其中迟正烈被封为“九真郡公”，但本质上与“国公”无太大差异，《前秦书?地理志》更是直言“以上交州八郡，为九真国地”?），从法理上标志着其地位已超一般功臣，可以“建国”，为其世袭割据提供了法理基础，因此应视为东秦军阀问题最终形成的标志。而在此之前，简单划分来看，东秦军阀问题经历了“萌芽”、“初步形成”、“最终形成”三个阶段，分别在“高帝、太宗时期”（开阳、昌武年间）、“孝宗、恭宗时期”（延昌、登丰年间）、“光宗初期”（宏长年间）。
（一）萌芽
东秦军阀问题的萌芽始于高帝时期。高帝以弓马取江山，在平定天下的过程中，非常依靠武将的力量，导致武将集团实力的不断壮大。这些武将被委以封疆重任，驻守一方，埋下了军阀割据的种子。
在高帝统一天下后的初期，这些被委以封疆重任的武将主要分为两类，一类是军事勋贵，另一类为原不属秦但后来投靠的地方势力。前者的主要代表为：雍州牧管恒，荆州牧刘停，冀州牧赵政，幽州牧赵之扬，凉州牧李柯良，豫州牧韩丰，益州牧刘提；后者主要有青州牧高岁，兖州牧任成，交州牧迟然。可以发现，州牧之职大量被武将集团所占据，且这些武将往往同时兼任“都督某州诸兵事”。武将掌握着地方军政大权，显然具有形成军阀割据的隐患，尤其是青州、兖州、交州，由于其原本是独立的力量，因此在其境内统治的独立性更强，甚至具有“爵官皆世袭罔替”④的权力，割据倾向更强。《军兵志》中所谓的“高帝开阳中，方事兵戈，寄任爪牙，于是委师旅乎鹰犬，推虎符于名帅，为州牧者或为军将，或加都督，兵民大政，独以断衡，分疆画域，裂土一州”⑤，便是对这一时期武将具有较强割据倾向的描述。
面对这种情况，秦高帝在完成统一战争，将重点转向政权巩固后，也采取了一系列措施，试图限制武将集团坐大。包括：
1.对新攻占的两个州——徐州和扬州，高帝选择派遣文臣而非武将任州牧，分别以郑谈为徐州牧，冉季为扬州牧。
2.将边关重镇并州交给自己的儿子小狼王（即后来的太宗皇帝）。
3.豫州牧韩丰投降鲜卑后，高帝也以文臣严豫为州牧等。
但由于高帝统一天下之后的统治时间有限，武将集团势力较为强大，难以在短时间内采取极端措施完全抑制武将集团的发展。况且，高帝虽然完成了内地的统一，但北方游牧民族鲜卑势力正值强盛，“频犯边鄙，杀害长吏，掳掠百姓，颇为祸患。”⑥西南的蛮爨，东南的山越等，也都威胁着秦帝国的边境，高帝又不得不依靠武将集团来保卫帝国的安全（如扬州牧冉季去世后，高帝又用武将张骁为扬州牧）。因此，高帝在位时期，对武将集团的限制是非常有限的。
高帝去世之后，秦帝国经历了第一次政治变动，即太宗的“讨不孝”事件。太宗以藩王举兵，进攻中央，讨伐“废太子”，在此之时，地方各州的态度与倾向极为重要。而废太子缺乏战功，军营经历少，“好文房之事，频与墨客交通”⑦，是与文臣站在同一战线上的，与当时控制地方各州的武将们却没有太大交集。相反，太宗皇帝军营经历多，战功卓着，“频立战绩，名震大漠”⑧，与武将集团站在同一战线上。因此，当“讨不孝”事件爆发后，与太宗曾有共事经历的冀州勋将赵政、幽州勋将赵之扬公开支持并帮助太宗，其他诸州多持观望状态，而实际上对于当时的局势来说，作为理应听从中央命令的地方各州不支持中央，也就等同于一定程度上帮助了太宗（都云令对此即表达了批评，见下引《高齐武缪公世家》都云令注）：
?太宗讨不孝，书召之扬、政。赵政曩与太宗共平晋方，之扬又娄与太宗同抗鲜卑，情好颇密，而太宗许二赵以将尊（注曰：谓事成之后，高尊其官位），二赵遂助太宗，表从讨不孝，转运兵粮以资太宗（注曰：而身不往者，盖犹欲观望也）。⑨
?高帝崩，废太子秘不发丧，太宗讨不孝，废太子惧，召圣王入洛，平（王平，时为凉州牧）谏王（圣王）曰：“皇家内事，太子不发丧，于礼有亏，小狼王又骁勇，王盍如此？”王虽不听，而太宗闻之，稍喜。⑩
?二十二年，太宗讨不孝，檄文各州，太子亦檄，二文并至，玉弟青州司马兼济南太守岳问曰：“君侯何如？”玉曰：“此皇家内事耳，你我兄弟但保州不为寇盗而已。”（注曰：臣以为，天子之使岳牧，出则守土，入则匡主，何以“皇家内事”而袖手乎？臣窃以为不然）?
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