他向朝廷提交了【恢复郡国兵】的制度建议。
一开始这个建议被很多人觉得莫名其妙，早就被光武帝废除的制度你拿出来干嘛?
不过后面刘备所说的还真是有点意思的。
刘备在朝堂会议上提出，光武皇帝之所以废除这个制度，是为了防止地方郡国拥兵自重，威胁中央统治，这在当时是有意义的，但是同样，光武皇帝也没有认为地方上就不该有武装人员。
从现实意义上来说，地方上是真的需要一些武装人员来维持治安的，所以郡国兵废除之后，代替郡国兵的郡国杂役填补了这个空缺。
但是从始至终，郡国杂役兵的存在既不标准，也没有什么训练，人数也不固定，比起原先的郡国兵，更加直接的有了地方武装的身份属性，随着时间推移，越发推动了地方郡国的分离态势。
这对于雒阳朝廷来说是很不利的。
所以刘备希望采取一个折中的办法，即恢复郡国兵制度，但是又不安全恢复郡国兵制度。
黄琬作为当朝着名的【反对派】，对刘备这一番说法提出质疑，要求刘备给一个完美的解释。
刘备也不生气，给了一个完美的解释。
建立一支标准的在朝廷登记造册的只维持地方治安而完全不负责征战的郡国兵队伍，建立这支队伍的标准对标的不是征战的军队，而是东园密探和司隶校尉手底下的中都官徒吏。
他们在征战属性上弱一些，不需要接受完整的军队作战式的训练，而与之相对的是，他们需要接受更高层次的律法相关知识的教育，作为维持地方治安的重要存在。
简而言之，他们是一支拥有一定文化素养的专业化治安队伍，主打一个专业，主打一个治安，建立目标是打击违法犯罪，而不是对付叛乱和外敌。
所以人数上需要有明确的限制，指挥体系上也应该和原先的郡国兵全然不同，人选选拔上也需要有一定的标准，不是什么人都能担任的。
刘备最后做了一个总结。
“等于在每一个郡建立一支中都官徒吏的队伍，打击违法犯罪，维持地方治安，冠以郡国兵的名称，只不过是权宜之计罢了，他们绝对不是军队，而是郡府用以巩固治安的重要力量。
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