尽管朱由检治理黄淮的决心坚如磐石，但他也清醒地认识到，如此浩大的工程，至少在崇祯十七年年内是绝无可能启动了。
原因无他，帝国的摊子铺得实在太大，战线拉得太长了。
辽东战场与满清的那场硬仗，虽然稳住了阵脚，但也几乎消耗了他积攒数年的武备与粮秣储备。
而战后的大规模建设——重建并加固大凌河城与大凌河堡，以及后来雄心勃勃追加的营口城、盖州城，耀州城三大巨城，尤其是营口那座堪称巨构的码头，每一项都是吞噬银两和物资的无底洞，将国库与内帑的最后一笔专项款子也榨取得所剩无几。
与此同时，旨在经略西北、重现“黄河百害，唯富一套”盛景的河套战略，才刚刚拉开序幕。移民、筑城、兴修水利、装备边军……这又是一项需要持续投入天文数字资金的长期国策。
此刻，朱由检的内帑和国库，就如同被十几张嘴同时吸吮的囊袋，已然干瘪见底。那抄没七家巨商所得的近千万两白银，看似是一笔横财，可一旦填入这几大战略的窟窿中，恐怕也支撑不了多久。
辽东，大凌河-营口-耀州-盖州一线。
自萨尔浒惨败以来，这是大明帝国在关外对满清取得的一次极为重要且意义深远的胜利。依托胜利的余威和皇帝的全力支持，袁崇焕正以惊人的效率，将“步步为营、稳扎稳打”的方略变为现实。
新建的营口城、耀州城，完全遵循大凌河城的筑城标准，按照能容纳十万军民的规模进行规划。
数万军民、工匠在军队的保护下，就地开山取石，伐木烧砖，建立窑厂和模具工坊，将辽南的土地资源迅速转化为一座座拔地而起的坚固堡垒。整个辽南沿海，仿佛一个巨大的、喧嚣不休的工地，展现着大明王朝重返辽东的坚定决心。
而这一系列胜利与重建，产生了巨大的向心力。
原本在满清治下、生活困苦的辽东故民，眼见王师重返，且站稳了脚跟，无不翘首以盼，纷纷扶老携幼，冒着生命危险穿过清军的封锁线，前来投奔。一时间，通往营口、耀州的各条小道上，流民络绎不绝。
袁崇焕站在大凌河城头，望着城外络绎不绝、面黄肌瘦却眼含希望的百姓，心中百感交集，眉头紧锁。
喜悦于民心所向的同时，一个沉重的历史教训如同鬼魅般浮上心头——当年熊廷弼经略辽东，与巡抚王化贞意见相左，其中关键一环，便是如何处置这些逃归的辽民。
王化贞主“招抚”，广纳流散，却不加甄别，导致努尔哈赤派出的细作大量混入，窃取情报，散布谣言，甚至里应外合，最终酿成广宁溃败的惨剧，熊廷弼亦因此被牵连，含冤身死。
如今，这个棘手无比的问题，毫无保留地摊在了袁崇焕的面前。
收，则风险巨大，重蹈覆辙的阴影近在眼前；
不收，则尽失辽民之心，背离陛下“收复疆土，更要收复人心”的圣意，更会让这些心向大明的百姓陷入绝境。
“军门，此事……需万分谨慎啊。”一旁的何可纲低声提醒，脸上同样写满了忧虑。他们都清楚，一步走错，满盘皆输。
袁崇焕沉默良久，目光从那些衣衫褴褛的百姓身上，缓缓移向远方依稀可见的清军斥候身影。
他深吸一口气，那冰凉的空气似乎让他下定了决心。
“收！必须要收！” 他的声音不大，却异常坚定，“陛下将辽东托付于我，岂能因噎废食，惧奸细而绝百姓生路？熊公前车之鉴，在于‘纳而不察’。我等当‘既纳且察’，既要广开生路，也需立下规矩，织就一张细筛，让忠良得存，令奸宄显形！”
既然决意收容，甄别清查便是重中之重。
然而，一个现实且棘手的问题立刻摆在了袁崇焕面前：由谁来执行这项极其考验耐心与洞察力的工作？
放眼整个辽南前线，朱由检给予了袁崇焕前所未有的信任，未设巡抚分权，也未派太监监军掣肘。这固然让袁督师得以大展拳脚，但也导致他麾下，尽是一群擅长冲锋陷阵的将领——让祖大弼、何可纲这等猛将去辨别妇孺老弱之言辞真伪，无异于驱猛虎辨绣花。
至于宋应星、方以智、王徵等格物大家，以及弗朗西斯科为首的西班牙工程师，他们的智慧在炮膛与图纸间闪耀，却难以洞察人心的鬼蜮伎俩。
让这些国之瑰宝去从事户籍审讯、甄别奸细的繁琐工作，简直是暴殄天物，更是难为他们了。
面对如此窘境，袁崇焕别无他法，只能祭出了华夏大地传承千年、最为笨拙却也最为根基牢固的老办法——保甲连坐制。
他下令，所有投奔而来的辽民，以十户为一“甲”，设甲长一人；十甲为一“保”，设保长一人。甲长、保长皆由流民中公推产生，但需经军方最终核定。这些基层负责人，不仅负责传达政令、分配劳役，更承担着首要的监察责任。
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